La legislazione dei lavori pubblici

La prima fonte normativa da considerare nel quadro della legislazione dei lavori pubblici (di cui il Docente di Legislazione Opere Pubbliche presso l’Università di Bologna, Giampiero Martini, ne ha scritto e pubblicato una guida) è la Costituzione: l’art.117 comma 3 deduce una competenza concorrente tra Stato e Regioni e Province Autonome, per cui queste dettano la normativa nel rispetto dei principi statali di riferimento (oltre che di quelli dettati dalla stessa Costituzione, dal diritto internazionale e dal diritto europeo).

Si tratta di un riparto di competenza assai generico, stilato per macro-aree tematiche, ribadito all’art. 1 comma 2 della Legge 109/1994 (la “Legge Merloni”). Essa verrà abrogata a seguito del recepimento di due Direttive Comunitarie, la 2004/17 e la 2004/18, a cui si darà attuazione col Decreto Legislativo 163/2006, ovvero il Codice dei contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Il relativo regolamento di attuazione è il Decreto 207/2010.

Il Codice, dopo aver ribadito la suddivisione dei compiti legislativi nel comma 1 dell’art. 4, specifica le materie in cui deve avvenire il coordinamento delle fonti nel comma 2:
– programmazione di lavori pubblici;
– approvazione dei progetti ai fini urbanistici ed espropriativi;
– organizzazione amministrativa;
– compiti e requisiti del responsabile del procedimento;
– sicurezza del lavoro.
Il comma 3 elenca infine le materie in cui, nel rispetto dell’art. 117 comma 2 della Costituzione, è fatto divieto a Regioni e Province Autonome di disciplinare diversamente dal Codice gli aspetti indicati nello stesso comma.

In merito ai lavori pubblici (anch’essi evidenziati nella guida di Giampiero Martini), sono due le fattispecie previste dal codice:
a) l’appalto di lavori pubblici: un contratto a titolo oneroso riguardante l’esecuzione o, congiuntamente, la progettazione e l’esecuzione di lavori o di un’opera, oppure l’esecuzione di un’opera rispondente alle esigenze della stazione appaltante;
b) la concessione di lavori pubblici: un contratto a titolo oneroso riguardante esecuzione, o la progettazione esecutiva e l’esecuzione, o la progettazione definitiva, quella esecutiva e l’esecuzione di lavori pubblici “nonché la loro gestione funzionale ed economica”. Essa si differenzia quindi dall’appalto di lavori per il fatto che il corrispettivo può consistere unicamente “nel diritto di gestire l’opera o in tale diritto accompagnato da un prezzo”.

Tuttavia, la disciplina del Codice non si applica ai cosiddetti “settori esclusi”:
– servizi di telecomunicazioni;
– autotrasporto pubblico mediante autobus;
– appalti aggiudicati a scopo di rivendita o di locazione a terzi;
– appalti per l’acquisto di acqua;
– appalti per la fornitura di energia o di combustibili per la produzione di energia;
– contratti di sponsorizzazione e assimilati.

Il Codice differenzia inoltre la disciplina in base al valore economico del contratto, cioè a seconda del caso in cui questo raggiunga o meno la soglia di rilevanza comunitaria, che in base al Regolamento CE 1251/2011 è fissata (al netto dell’iva) in 5.000.000 di euro. Ai contratti sotto soglia non si applicano gli obblighi di pubblicità in ambito sovranazionale previsti per gli altri.

Ex art. 3, i contratti si aggiudicano secondo cinque procedure:
– procedura aperta (a cui ogni operatore interessato può partecipare);
– procedura ristretta (a cui ogni operatore interessato “può chiedere di partecipare e in cui
possono presentare offerta soltanto gli operatori economici invitati dalle stazioni appaltanti”);
– procedura negoziata, con o senza pubblicazione del bando (“le procedure negoziate sono le procedure in cui le stazioni appaltanti consultano gli operatori economici da loro scelti e negoziano con uno o più di essi le condizioni dell’appalto”);
– dialogo competitivo (“è una procedura nella quale la stazione appaltante, in caso di appalti particolarmente
complessi, avvia un dialogo con i candidati ammessi a tale procedura, al fine di elaborare una o più soluzioni
atte a soddisfare le sue necessità e sulla base della quale o delle quali i candidati selezionati saranno invitati a presentare le offerte; a tale procedura qualsiasi operatore economico può chiedere di partecipare”);
– accordo quadro (“un accordo concluso tra una o più stazioni appaltanti e uno o più operatori economici e il cui scopo è quello di stabilire le clausole relative agli appalti da aggiudicare durante un dato periodo, in particolare per quanto riguarda i prezzi e, se del caso, le quantità previste”).

I criteri di aggiudicazione sono quelli del prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il primo assegna la gara a chi offre il maggior ribasso sul prezzo base indicato nel bando, mentre il secondo considera il rapporto qualità tecnica/costo complessivo del progetto presentato. La Direttiva CE 2004/18 li equipara, ma l’art. 81 sancisce che la scelta vada operata dalla stazione appaltante secondo valutazioni di adeguatezza “in relazione alle caratteristiche dell’oggetto del contratto”.